재개발 사업은 정비기반시설이 노후하고 불량한 지역에서 이뤄지게 됩니다. 이에 상대적으로 무허가건축물의 비중도 높은 편입니다. 따라서 재개발 사업에서 이러한 무허가건축물을 소유한 사람도 조합원 지위를 갖는지, 누구를 사실상 소유자로 볼 수 있을지, 건축물의 기준은 어떻게 보아야 할지가 중요한 문제로 제기되는데요, 이와 관련하여 판례와 함께 자세히 다뤄보겠습니다.
도시 및 주거환경정비법에서는 어떻게 정하고 있을까
| 도시 및 주거환경정비법 |
| 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 9. “토지등소유자”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 다만, 제27조 제1항에 따라 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제8조 제7항에 따른 신탁업자(이하 “신탁업자”라 한다)가 사업시행자로 지정된 경우 토지등소유자가 정비사업을 목적으로 신탁업자에게 신탁한 토지 또는 건축물에 대하여는 위탁자를 토지등소유자로 본다. 가. 주거환경개선사업 및 재개발 사업의 경우에는 정비구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자 제19조(행위제한 등) ① 정비구역에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장ㆍ군수등의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. 1. 건축물의 건축 |
도시 및 주거환경정비법 제2조 제9호 가목에서는 토지등소유자의 범위와 관련하여 재개발 사업의 경우 건축물의 소유자로 한다고 정하고 있습니다. 또한 제19조 행위제한의 범위에 정비구역 내에서 건축물의 건축을 하려는 자는 시장·군수등의 허가를 받도록 정하고 있습니다.
그렇다면, 건축물의 범위에 무허가건축물도 포함할 수 있을까요?
무허가건축물 소유자에 대한 대법원의 태도
| 대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두21218 판결 |
| (가) 구 도시정비법 제2조 제9호 가목 및 제19조 제1항은 정비구역 안에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자는 재개발조합의 조합원이 된다는 취지로 규정하고 있는바, 무허가건축물은 원칙적으로 관계 법령에 의하여 철거되어야 할 것인데도 그 소유자에게 조합원 자격을 부여하여 결과적으로 재개발 사업의 시행으로 인한 이익을 향유하게 하는 것은 위법행위를 한 자가 이익을 받는 결과가 되어 허용될 수 없는 점, 재개발 사업의 원활한 시행을 위하여는 정비구역 안의 무분별한 무허가주택의 난립을 규제할 현실적 필요성이 적지 않은 점, 무허가건축물의 소유자를 당연히 구 도시정비법 제2조 제9호 가목에서 정하는 토지등소유자로 해석한다면, 다른 사람의 토지 위에 무단으로 무허가건축물을 축조한 다수의 소유자들이 조합설립추진위원회 및 재개발조합을 결성하여 그 토지소유자를 재개발사업에 강제로 편입시킴으로써 적법한 토지소유자의 재산권을 침해할 우려가 있는 점 등 여러 사정을 고려하여 볼 때, 구 도시정비법 제2조 제9호 가목 및 제19조 제1항에 의하여 소유자에게 조합원의 자격이 부여되는 건축물이라 함은 원칙적으로 적법한 건축물을 의미하고 무허가건축물은 이에 포함되지 않는다고 보아야 할 것이고, 다만 이와 같은 법리에 의하여 토지등소유자의 적법한 동의 등을 거쳐 설립된 재개발조합이 각자의 사정 내지는 필요에 따라 일정한 범위 내에서 무허가건축물 소유자에게 조합원 자격을 부여하도록 정관으로 정하는 경우에 비로소 그 예외가 인정될 수 있을 뿐이다(대법원 2009. 10. 29. 선고 2009두12228 판결 등 참조). |
대법원은 원칙적으로, 도시 및 주거환경정비법이 정하고 있는 건축물이라 함은 적법한 건축물을 의미할 뿐이고, 무허가건축물은 포함되지 않는다고 해석하였는데요, 무허가건축물의 소유자는 조합원의 자격을 전혀 가질 수 없을까요?
판시사항에 단서를 두고 있습니다. 재개발조합이 각자의 사정 내지 필요에 따라 일정한 범위 내에서 무허가건축물 소유자에게 조합원 자격을 부여하도록 정관으로 정하는 경우에 비로소 예외를 인정하고 있습니다.
정관에서 정하기만 하면 모든 무허가건축물의 소유자가 조합원의 자격을 가질 수 있는 것일까요?
관계 법령에서는 어떻게 정하고 있을까
| 서울시 도시 및 주거환경정비 조례 |
| 제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.<개정 2021.9.30., 2022.12.30.> 1. “특정무허가건축물“이란 건설교통부령 제344호 공익사업을위한 토지등의취득및보상에관한법률시행규칙 부칙 제5조에서 “1989년 1월 24일 당시의 무허가건축물 등”을 말한다. 2. “신발생무허가건축물“이란 제1호에 따른 특정무허가건축물 이외의 무허가건축물을 말한다. 제22조(조합정관에 정할 사항) 영 제38조 제17호에서 “그 밖에 시ㆍ도조례로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다.<개정 2019.9.26., 2023.3.27.> 2. 특정무허가건축물 소유자의 조합원 자격에 관한 사항 제36조(재개발 사업의 분양대상 등) ① 영 제63조 제1항 제3호에 따라 재개발사업으로 건립되는 공동주택의 분양대상자는 관리처분계획기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지등소유자로 한다. 1. 종전의 건축물 중 주택(주거용으로 사용하고 있는 특정무허가건축물 중 조합의 정관 등에서 정한 건축물을 포함한다)을 소유한 자 |
서울시 도시 및 주거환경정비 조례에서는 그 기준을 정하고 있습니다. 특정무허가건축물과 신발생무허가건축물로 나누고 있는데요, 특정무허가건축물이란 1989년 1월 24일 당시의 무허가건축물 등을 말한다고 그 기준을 정하고 있습니다. 신발생무허가건축물은 특정무허가건축물 이외의 무허가건축물을 통칭합니다. 또한 특정무허가건축물 소유자의 조합원 자격에 관하여 정관으로 정할 수 있도록 위임하고 있으며, 제36조에서는 재개발 사업의 분양대상과 관련하여 특정무허가건축물 중 조합의 정관 등에서 정한 건축물로 그 범위를 좁히고 있습니다.
그렇다면, 무허가건축물의 소유자는 어떻게 판단할 수 있을까요? 최초의 신축자일까요? 최종의 사용·수익자일까요?
무허가건축물 소유자의 판단기준에 관한 대법원 판결
| 대법원 1998. 3. 27. 선고 97누17094 판결 |
| 피고와 같은 재개발조합은 재개발구역 안에서 토지의 합리적이고 효율적인 고도이용과 도시기능을 회복하기 위하여 도시재개발법이 정하는 바에 따라 행정당국으로부터 조합의 설립과 재개발사업의 시행에 관하여 인가를 받아 설립되는 법인으로서(법 제2조, 제9조, 제17조, 제18조) 재개발구역 안의 토지 등의 소유자와 지상권자는 당연히 당해 조합의 조합원이 되는 강제가입제를 취하고 있으므로(제20조), 그 조합원은 설립인가시를 기준으로 하여 법 제20조 및 정관의 규정에 의하여 확정되고 그 후 동 조합원의 지위에 양도 등의 사유가 발생한 경우에는 정관이 정하는 바에 따라 그 범위 내에서만 조합원의 변경이 가능하다고 보아야 할 것인바, 피고 조합의 정관 제9조 제1항에서 그 재개발사업시행구역 안의 토지, 건물의 소유자에게 조합원의 자격을 부여하는 것으로 규정하면서 이와 별도로 같은 조 제6항에서 일정한 요건을 갖춘 무허가건축물을 소유한 자에 대하여는 그 소유임을 입증하는 경우에 한하여 조합원의 자격을 부여하는 것으로 규정하고 있다면, 무허가건축물에 관하여는 그 사실상의 소유자에게 조합원의 자격을 부여한 것이라고 해석하여야 할 것이고, 무허가건축물이 전전양도되어 최종양수인이 사실상 소유자로서 사용·수익하는 경우에는 그 최종양수인만이 조합원의 자격을 취득한다고 할 것이지, 물권변동에 원칙적으로 등기를 요하도록 하고 있는 민법의 규정상 최초의 신축자에게 여전히 그 법률상의 소유권이 귀속된다고 하여 신축자가 조합원으로서의 자격을 취득한다고 해석할 것은 아니며, 이 경우 사실상의 소유자인지 여부의 판단은 당해 무허가건축물의 양수 경위, 점유 및 사용관계, 재산세 등의 납세 여부 및 무허가건축물관리대장상의 등재 여부, 당해 무허가건축물이 주거용인 경우에는 그 소재지에 주민등록을 하였는지 여부 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 하고(대법원 1997. 11. 28. 선고 95다43594 판결, 1994. 6. 28. 선고 93다40249 판결 참조), 또한 무허가건축물을 전전양수하였다가 이미 타인에게 이를 양도하여 그 명도까지 마친 자가 뒤늦게 대위등기신청에 의하여 신축자 명의의 보존등기를 경료하고 그에 터잡아 순차 소유권이전등기를 경료함으로써 재개발조합의 설립인가시에 그 무허가건물의 등기부상 소유명의자로 등재되었다고 할 지라도, 그 사실상의 소유자가 엄연히 별도로 존재하는 이상, 등기명의자에게 법률상의 소유권이 귀속된다고 하여 동인이 조합원으로서의 자격을 취득한다고 해석할 것은 아니며, 재개발조합의 설립인가 후에 이러한 등기명의자로부터 당해 무허가건물을 이중으로 매수하고 그 소유권이전등기를 경료받은 자도 그 사실상의 소유자로부터 조합원의 지위를 양도받은 것이 아니라면 마찬가지로 조합원의 지위를 취득할 수 없다고 할 것이다. |
물권변동에 관한 민법 규정에 따르면 최초의 신축자에게 법률상의 소유권이 귀속됩니다. 그러나 대법원은 무허가건축물이 전전양도되어 최종양수인이 사실상 소유자로서 사용·수익하는 경우에는 최종양수인만이 조합원의 자격을 취득한다고 판시하였습니다.
그리고 사실상 소유자인지 판단하는데는 양수 경위, 점유 및 사용관계, 재산세 납세여부, 무허가건축물관리대장 등재여부, 주민등록 여부를 종합적으로 고려하여 판단하도록 설시하였습니다.
그럼, 마지막으로 무허가건축물의 판단기준은 어떻게 하고 있을까요?
무허가건축물 판단기준에 관한 대법원 판결
| 대법원 1998. 3. 27. 선고 97누17094 판결 |
| 피고 조합 정관 제8조 제2항은 “— 건축물이 무허가인 경우에는 서울특별시자치구무허가건물정비사업에대한보상금지급조례(이하 ‘보상조례’라고 한다) 적용대상 무허가건축물로서 자기 소유임을 입증하는 경우에 한하여 그 무허가건축물 소유자를 조합원으로 인정한다.”라고 규정하고 있고, 보상조례 제3조는 제1호에서 제4호까지 위 조례의 적용대상이 되는 무허가건물의 범위를 규정하고 있음을 알 수 있는바, 무허가로 축조된 구조물이 보상조례의 적용대상이 되는 무허가건물이 되기 위하여는 사회통념상 독립한 건물로서의 구조와 형태를 갖추어야 하는 것이고, 이를 판단함에 있어서는 구조물의 물리적 구조뿐만 아니라 거래 또는 이용의 목적물로서 관찰한 건물상태 등 객관적인 사정은 물론 건축한 자의 의사와 같은 주관적인 사정도 고려하여 판단하여야 할 것이다(대법원 1990. 1. 12. 선고 88다카28518 판결 참조). |
대법원은 구조물의 물리적 구조, 거래 또는 이용의 목적물로서 관찰한 건물상태 등 객관적인 사정은 물론, 건축한 자의 의사와 같은 주관적인 사정도 고려해야 한다고 그 기준을 정리하였습니다.
조합/조합원이 참고해야 할 사항 등 결론
무허가건축물 소유자에 대하여, 매우 다양한 형태로 재개발조합에서 분쟁이 발생할 수 있습니다. 개별 조합의 사정에 따라 정관을 통해서 무허가건축물 소유자에게 조합원 자격을 인정한 경우에만 조합원 자격이 인정됩니다. 무허가건축물 소유자에게 조합원 자격을 인정한 경우에도 특정무허가건축물이어야 하고, 최종양수인으로서 사실상 소유자여야 하며, 사회통념상 독립한 건물로서의 구조와 형태를 갖추어야 합니다. 따라서 재개발조합에서는 관계 법령과 대법원 판결들의 취지를 유념하여 처리하여야 할 것으로 보입니다.
위 기고문은 도시정비사업 관련 법률적 이해를 돕고자 전문가의 의견을 바탕으로 작성되었습니다.
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