정비사업 계약업무 처리기준에는 건설업자의 개별적인 홍보를 금지하고 있으나, 경쟁이 치열한 조합이나 현장에서 이를 위반했다는 이유로 다툼이 벌어지는 경우가 많습니다. 또한 입찰에 참여하기 위해 각 시공사가 구비해야 하는 서류들의 내용이 복잡한 경우도 있고 양도 많아 단순히 실수하는 경우도 존재합니다. 이처럼 건설업자가 입찰지침서 규정을 위반했을 때, 조합이 건설업자의 입찰자격을 박탈할 권한이 있을까요? 이와 관련하여 관계 법령 등을 통해서 알아보도록 하겠습니다.
‘정비사업 계약업무 처리기준’에서는 어떻게 정하고 있을까
| 도시 및 주거환경정비법 |
| 제29조(계약의 방법 및 시공자 선정 등) ① 추진위원장 또는 사업시행자(청산인을 포함한다)는 이 법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 계약(공사, 용역, 물품구매 및 제조 등을 포함한다. 이하 같다)을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 계약규모, 재난의 발생 등 대통령령으로 정하는 경우에는 입찰 참가자를 지명(指名)하여 경쟁에 부치거나 수의계약(隨意契約)으로 할 수 있다. <신설 2017. 8. 9.> ② 제1항 본문에 따라 일반경쟁의 방법으로 계약을 체결하는 경우로서 대통령령으로 정하는 규모를 초과하는 계약은 「전자조달의 이용 및 촉진에 관한 법률」 제2조제4호의 국가종합전자조달시스템(이하 “전자조달시스템”이라 한다)을 이용하여야 한다. <신설 2017. 8. 9.> ③ 제1항 및 제2항에 따라 계약을 체결하는 경우 계약의 방법 및 절차 등에 필요한 사항은 국토교통부장관이 정하여 고시한다. <신설 2017. 8. 9.> ④ 조합은 조합설립인가를 받은 후 조합총회에서 제1항에 따라 경쟁입찰 또는 수의계약(2회 이상 경쟁입찰이 유찰된 경우로 한정한다)의 방법으로 건설업자 또는 등록사업자를 시공자로 선정하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 규모 이하의 정비사업은 조합총회에서 정관으로 정하는 바에 따라 선정할 수 있다. <개정 2017. 8. 9.> |
| 정비사업 계약업무 처리기준 |
| 제14조(입찰참여자의 홍보 등) ① 사업시행자등은 입찰에 참여한 설계업자, 정비사업전문관리업자 등을 선정하고자 할 때에는 이를 토지등소유자(조합이 설립된 경우에는 조합원을 말한다. 이하 같다)가 쉽게 접할 수 있는 일정한 장소의 게시판에 7일 이상 공고하고 인터넷 등에 병행하여 공개하여야 한다. ② 사업시행자등은 필요한 경우 설계업자, 정비사업전문관리업자 등의 합동홍보설명회를 개최할 수 있다. ③ 사업시행자등은 제2항에 따라 합동홍보설명회를 개최하는 경우에는 개최 7일 전까지 일시 및 장소를 정하여 토지등소유자에게 이를 통지하여야 한다. ④ 입찰에 참여한 자는 토지등소유자 등을 상대로 개별적인 홍보(홍보관ㆍ쉼터 설치, 홍보책자 배부, 세대별 방문, 개인에 대한 정보통신망을 통한 부호ㆍ문언ㆍ음향ㆍ영상 송신행위 등을 포함한다. 이하 이 항 및 제34조 제3항에서 같다)를 할 수 없으며, 홍보를 목적으로 토지등소유자 등에게 사은품 등 물품ㆍ금품ㆍ재산상의 이익을 제공하거나 제공을 약속하여서는 아니 된다. 제16조(입찰 무효 등) ① 제14조 제4항에 따라 토지등소유자 등을 상대로 하는 개별적인 홍보를 하는 행위가 적발된건수의 합이 3회 이상인 경우 해당 입찰은 무효로 본다. ② 제1항에 따라 해당 입찰이 무효로 됨에 따라 단독 응찰이 된 경우에는 제6조제2항에도 불구하고 유효한 경쟁입찰로 본다. 제29조(입찰 공고 등의 내용 및 준수사항) ① 제28조에 따른 공고 등에는 다음 각 호의 사항을 포함하여야 한다. 1. 사업계획의 개요(공사규모, 면적 등) 2. 입찰의 일시 및 방법 3. 현장설명회의 일시 및 장소(현장설명회를 개최하는 경우에 한한다) 4. 부정당업자의 입찰 참가자격 제한에 관한 사항 5. 입찰참가에 따른 준수사항 및 위반(제34조를 위반하는 경우를 포함한다) 시 자격 박탈에 관한 사항 6. 그 밖에 사업시행자등이 정하는 사항 제34조(건설업자등의 홍보) ① 사업시행자등은 제33조에 따라 총회에 상정될 건설업자등이 결정된 때에는 토지등소유자에게 이를 통지하여야 하며, 건설업자등의 합동홍보설명회를 2회 이상 개최하여야 한다. 이 경우 사업시행자등은 총회에 상정하는 건설업자등이 제출한 입찰제안서에 대하여 시공능력, 공사비 등이 포함되는 객관적인 비교표를 작성하여 토지등소유자에게 제공하여야 하며, 건설업자등이 제출한 입찰제안서 사본을 토지등소유자가 확인할 수 있도록 전자적 방식(「전자문서 및 전자거래 기본법」 제2조 제2호에 따른 정보처리시스템을 사용하거나 그 밖에 정보통신기술을 이용하는 방법을 말한다)을 통해 게시할 수 있다. ② 사업시행자등은 제1항에 따라 합동홍보설명회를 개최할 때에는 개최일 7일 전까지 일시 및 장소를 정하여 토지등소유자에게 이를 통지하여야 한다. ③ 건설업자등의 임직원, 시공자 선정과 관련하여 홍보 등을 위해 계약한 용역업체의 임직원 등은 토지등소유자 등을 상대로 개별적인 홍보를 할 수 없으며, 홍보를 목적으로 토지등소유자 또는 정비사업전문관리업자 등에게 사은품 등 물품ㆍ금품ㆍ재산상의 이익을 제공하거나 제공을 약속하여서는 아니 된다. |
도시 및 주거환경정비법 제29조 제1항에서는 추진위원장 또는 사업시행자에게 일반경쟁 입찰에 따라 진행하도록 의무로 정하고 있습니다. 또한 제3항에서는 계약의 방법 및 절차 등에 필요한 사항은 국토교통부 장관이 정하여 고시할 수 있다고 정하고 있으며, 해당 조항의 위임에 따라 정비사업 계약업무 처리기준이 제정되었습니다.
정비사업 계약업무 처리기준은 어떻게 정하고 있을까요? 제16조에서는 제14조 제4항에 따른 개별홍보행위를 위반한 경우 입찰 자체를 무효로 할 수 있도록 정하고 있습니다. 또한 제34조에서 건설업자등의 개별적인 홍보와 관련해 금지하고 있고, 제29조 제1항 제5호에서는 입찰참가에 따른 준수사항 및 위반 시 자격 박탈에 관한 사항을 입찰 공고 등에 포함하도록 정하고 있습니다.
입찰지침서의 개별홍보규정을 위반할 경우, 조합은 건설업자의 입찰자격을 반드시 박탈하여야 할까
| 서울고등법원 2014. 7. 31. 선고 2013나42511 판결 |
| 이 사건 시공자 선정결의에 즈음하여 **건설의 직원들이 **건설이 시공자로 선정될 수 있도록 피고 조합의 조합원들에게 금품 또는 향응을 제공하는 등의 방법으로 조합원들을 매수하기로 공모한 뒤, 이 사건 시공자 선정결의 직전까지 피고 조합의 조합원들에게 **건설에 사전투표하는 대가로 현금 100만 원을 공여하거나, 조합원들에게 특급 호텔 식사 및 숙박, 유명 가수들의 공연, 부산 관광 등의 향응을 제공한 사실, 이와 같은 행위로 말미암아 **건설의 일부 직원들은 업무방해죄 등으로 유죄판결까지 선고받은 사실을 인정할 수 있는바, 위와 같은 현금 및 향응 제공행위는 시공자 선정기준 제13조 제3항을 위반한 행위로서 그 행위 태양이나 정도 및 범죄행위로서의 중대성 등에 비추어 볼 때 이는 피고 조합 시공자 선정 입찰의 공정을 해하고 조합원들의 자유로운 시공자 선택권을 침해할 정도에 이르렀다고 인정하기에 충분하므로, 이 사건 시공자 선정결의는 강행규정인 도시정비법 제11조 제1항에 위반한 것으로서 무효라고 봄이 타당하고, 이 사건 시공자 선정결의가 무효인 이상 **건설에 대한 시공자 선정이 유효·적법함을 전제로 하는 이 사건 도급계약 결의 역시 무효라고 봄이 타당하며, 피고 조합이 그 유효성을 다투는 이상 원고들로서는 위 각 결의의 무효 확인을 구할 이익도 있다. |
서울고등법원은 개정 전 도시 및 주거환경정비법 사안에서 시공사가 금품 또는 향응을 제공하는 등의 방법으로 당시 시공사 선정기준을 위반한 사안에서 “시공사 선정 입찰의 공정을 해하고 조합원들의 자유로운 시공자 선택권을 침해할 정도”에 이르렀다고 보아 시공자 선정결의의 무효를 인정했던 바가 있습니다.
| 부산지방법원 동부지원 2018. 8. 29. 선고 2017가합101415 판결 |
| 피고는 사경제의 주체로서 입찰은 상대방과 대등한 위치에서 체결하는 사법상의 계약이므로 그 절차에 하자가 있다 하여도 그 사유만으로 당연히 입찰을 무효로 할 것은 아니고, 다만 그 하자가 입찰절차의 공공성과 공정성이 현저히 침해될 정도로 중대할 뿐 아니라 상대방도 그러한 사정을 알았거나 알 수 있었을 경우 또는 그러한 하자를 묵인한 낙찰자의 결정 및 계약체결이 선량한 풍속 기타 사회질서에 반하는 결과가 될 것임이 분명한 경우 등 이를 무효로 하지 않으면 그 절차에 관하여 규정한 법률의 취지를 몰각하는 결과가 되는 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 무효로 되는 점(대법원 2006. 6. 19. 선고 2006마117 결정 참조)을 더하여 보면, 피고 보조참가인과 계약한 P 소속 직원들의 위와 같은 행위로 피고 조합원들의 의사가 부당히 왜곡되었고 조합원들의 자유로운 시공사 선택권을 침해하여 입찰절차를 거치지 않은 것과 마찬가지로 평가할 정도에 이르렀다고 인정하기에 부족하다. (중략) 피고가 P 직원들의 부정한 행위를 알았거나 묵인하였다고 인정할 자료가 없고, 설령 피고가 시공사 선정 과정에서 부정한 행위가 있었음을 어느 정도 인식하였다고 하더라도, 피고의 입찰참여규정은 조합원 및 이해관계인에 대한 향응, 금품 제공을 입찰자격박탈사유로 정하고 있을 뿐이므로, 피고는 내부절차를 거쳐 자율적인 판단 아래 입찰자격의 박탈 여부를 결정할 수 있다. |
또한 부산지방법원 동부지원에서 개별적인 홍보로 인하여 강행규정인 도시정비법, 정관, 입찰참여규정이 문제된 사안에서, “피고 조합원들의 의사가 부당히 왜곡되었고 조합원들의 자유로운 시공사 선택권을 침해하여 입찰절차를 거치지 않은 것과 마찬가지로 평가할 정도”에 이르렀는지를 그 기준으로 삼았으며 조합이 “내부절차를 거쳐 자율적인 판단 아래 입찰자격의 박탈 여부를 결정할 수 있다”고 판시한 바 있습니다.
따라서 입찰지침서의 개별홍보 규정을 위반하였다는 사정만으로 일률적으로 입찰자격이 박탈되는 것은 아니며, 이로 인하여 조합원들의 자유로운 시공사 선택권을 침해하여 입찰절차를 거치지 않은 것과 마찬가지에 이르렀는지를 기준으로, 조합의 내부절차를 거쳐 자율적으로 박탈 여부를 결정할 수 있다고 보고 있습니다.
단순히 입찰서류가 미비한 경우에도 건설업자는 입찰자격이 박탈될 수 있을까
| 정비사업 계약업무 처리기준 |
| 제10조(입찰 공고 등의 내용) 제9조에 따른 공고 등에는 다음 각 호의 사항을 포함하여야 한다. 1. 사업계획의 개요(공사규모, 면적 등) 2. 입찰의 일시 및 장소 3. 입찰의 방법(경쟁입찰 방법, 공동참여 여부 등) 4. 현장설명회 일시 및 장소(현장설명회를 개최하는 경우에 한한다) 5. 부정당업자의 입찰 참가자격 제한에 관한 사항 6. 입찰참가에 따른 준수사항 및 위반 시 자격 박탈에 관한 사항 7. 그 밖에 사업시행자등이 정하는 사항 제21조(전자입찰 공고 등의 내용) ① 사업시행자등이 전자입찰을 하는 경우에는 전자조달시스템에 다음 각 호의 사항을 공고하여야 한다. 1. 사업계획의 개요(공사규모, 면적 등) 2. 입찰의 일시 및 장소 3. 입찰의 방법(경쟁입찰 방법, 공동참여 여부 등) 4. 현장설명회 일시 및 장소(현장설명회를 개최하는 경우에 한한다) 5. 부정당업자의 입찰 참가자격 제한에 관한 사항 6. 입찰참가에 따른 준수사항 및 위반 시 자격 박탈에 관한 사항 7. 그 밖에 사업시행자등이 정하는 사항 ② 제19조 제2항 제2호 및 제3호의 방식에 따라 계약대상자를 선정하는 경우 평가항목별 배점표를 작성하여 입찰 공고 시 이를 공개하여야 한다. |
정비사업 계약업무 처리기준에서는 개별홍보제한 위반과 달리, 서류 미비와 관련하여서는 규정하고 있지 않습니다. 다만, 계약업무 처리기준 제10조 제6호, 제21조 제1항 제6호에서는 입찰참가에 따른 준수사항 및 위반 시 자격 박탈에 관한 사항을 공고에 포함하도록 정하고 있습니다.
즉, 해당 개별 입찰 공고의 내용에서 입찰참가에 따른 준수사항으로 서류 미비 시 입찰자격 박탈을 명시적으로 정하고 있는 경우에만 검토의 대상이 될 것으로 보입니다.
다만, 도시 및 주거환경정비법과 정비사업 계약업무 처리기준에서 명시적으로 개별홍보 3회 이상 위반 시 자격 박탈에 관한 사항을 명시적으로 정하고 있음에도 조합원들의 의사가 부당히 왜곡되고 자유로운 시공사 선택권을 침해하여 입찰절차를 거치지 아니한 것과 마찬가지의 위법을 요하고 있는 점을 고려하면, 서류 미비만으로 입찰자격이 박탈되는 것으로 해석하지는 않을 것으로 예상됩니다. 통상적으로는 개별 입찰 공고에서 서류 미비 시 불이익은 제출자에게 있다고 명시하거나 미비한 서류의 보완을 명하였음에도 이행하지 않을 경우 불이익은 제출자에게 있다고 정하는 경우가 많으므로, 제출자는 선정 결과에서 불이익을 감수하는 것이 타당할 것으로 보입니다.
조합/조합원이 참고해야 할 사항 등 결론
건설업자는 기본적으로 입찰지침서와 정비사업 계약업무 처리기준 등을 반드시 준수하여야 합니다. 다만, 입찰자격의 박탈과 관련해서는 조합원의 선택권에 영향을 미치는 위법이 존재하는지를 기준으로 법원은 판단하고 있기에 개별홍보 위반만으로 당연히 박탈된다거나, 서류 미비를 이유로 입찰자격이 박탈되지는 않는 것으로 보입니다. 다만 일선 조합에서는 관계 법령과 법원 판결의 취지를 유념하여 조합원의 선택권을 침해하지 않도록 입찰의 공정성을 유지하고, 위반으로 인하여 비용과 시간의 낭비가 발생하지 않도록 입찰절차를 엄정히 관리할 필요가 있겠습니다.
위 기고문은 도시정비사업 관련 법률적 이해를 돕고자 전문가의 의견을 바탕으로 작성되었습니다.
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